行业政策

解读砂石等自然资源管理大变革!

发布日期:2018-11-20 ??浏览次数:

解读砂石等自然资源管理大变革!

 

生态文明视野下的自然资源管理变革

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义生态文明建设,坚持把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,大力推动生态文明建设。2018年3月17日,十三届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案,决定组建自然资源部。4月10日,自然资源部正式挂牌。组建自然资源部是我国自然资源管理体制的重大变革,更是一场系统性、整体性、重构性的变革,这一变革必将为生态整体保护、系统修复和综合治理提供重要体制保障,并将开创自然资源开发利用和保护工作新局面。

一、以习近平生态文明思想为指导,自然资源管理发生了历史性、转折性、全局性变化

(一)习近平生态文明思想是一以贯之的,并在2018年全国生态环境保护大会上得以系统阐述

党的十九大提出了习近平新时代中国特色社会主义思想,习近平生态文明思想是其中重要组成部分。从2005年在浙江安吉提出“绿水青山就是金山银山”,到党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局,党的十九大提出加快生态文明体制改革,建设美丽中国,习近平生态文明思想是一以贯之的,并在2018年全国生态环境保护大会上得以系统阐述。习近平总书记在会上提出的六大原则指明了新时代推进生态文明建设的方向。

一是坚持人与自然和谐共生,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,让自然生态美景永驻人间,还自然以宁静、和谐、美丽。2014年在中央财经领导小组第五次会议上,习近平指出,建设生态文明,首先要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。要做到人与自然和谐,天人合一,不要试图征服老天爷。2015年在云南考察工作时,习近平指出,要把生态环境保护放在更加突出位置,像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算总体账、算综合账,不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。

二是绿水青山就是金山银山,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,给自然生态留下休养生息的时间和空间。2014年在参加十二届全国人大二次会议贵州代表团审议时,习近平指出,为什么说绿水青山就是金山银山?“鱼逐水草而居,鸟择良木而栖。”如果其他各方面条件都具备,谁不愿意到绿水青山的地方来投资、来发展、来工作、来生活、来旅游?从这一意义上说,绿水青山既是自然财富,又是社会财富、经济财富。2015年在《深化合作伙伴关系,共建亚洲美好家园》一书中,习近平指出,坚持绿色发展,就是要坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持可持续发展,形成人与自然和谐发展现代化建设新格局,为全球生态安全作出新贡献。

三是良好生态环境是最普惠的民生福祉,坚持生态惠民、生态利民、生态为民,重点解决损害群众健康的突出环境问题,不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。2013年在海南考察工作结束时,习近平指出,良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。对人的生存来说,金山银山固然重要,但绿水青山是人民幸福生活的重要内容,是金钱不能代替的。2015年在参加十二届全国人大三次会议江西代表团审议时的讲话中,习近平指出,环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。

四是山水林田湖草是生命共同体,要统筹兼顾、整体施策、多措并举,全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。2013年在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中,习近平指出,我们要认识到,山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。2014年在中央财经领导小组第第五次会议上的讲话中,习近平指出,要统筹山水林田湖治理水。在经济社会发展方面我们提出了“五个统筹”,治水也要统筹自然生态的各要素,不能就水论水。要用系统论的思想方法看问题,生态系统是一个有机生命躯体,应该统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等。

五是用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。2013年在十八届中央政治局第六次集体学习时,习近平指出,保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。2017年在十八届中央政治局第四十ー次集体学习时的讲话中,习近平指出,完善生态文明制度体系。推动绿色发展,建设生态文明,重在建章立制,用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。要完善法律体系,以法治理念、法治方式推动生态文明建设。

六是共谋全球生态文明建设,深度参与全球环境治理,形成世界环境保护和可持续发展的解决方案,引导应对气候变化国际合作。2013年在致生态文明贵阳国际论坛二O一三年年会的贺信中,习近平指出,保护生态环境,应对气候变化,维护能源资源安全,是全球面临的共同挑战。中国将继续承担应尽的国际义务,同世界各国深入开展生态文明领域的交流合作,推动成果分享,携手共建生态良好的地球美好家园。2016年在《从巴黎到杭州,应对气候变化在行动》一文中,习近平指出,中国是负责任的发展中大国,是全球气候治理的积极参与者。中国已经向世界承诺将于二O三O年左右使二氧化碳排放达到峰值,并争取尽早实现。中国将落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持尊重自然、顺应自然、保护自然,坚持节约资源和保护环境的基本国策,全面推进节能减排和低碳发展,迈向生态文明新时代。

(二)以习近平生态文明思想为指导,自然资源管理改革取得了重大突破

为贯彻落实中央关于生态文明建设的要求和部署,原国土资源部积极推进自然资源管理领域重大改革,牵头开展了自然资源统一确权登记、自然资源资产有偿使用、自然生态空间用途管制等改革试点工作。同时,在其他部门的大力推动下,自然资源救济保护制度也逐步完善。自然资源源头严防、过程严管、后果严惩的制度体系逐步健全完善。

1.自然资源统一确权登记试点取得积极进展

森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源是重要的资源性资产,也是稀缺的生态产品。加快推进自然资源统一确权登记是国家生态文明建设的一项重要内容,是生态文明制度体系的基础性和前置性制度,具有十分重要的战略意义。党的十八届三中全会决定和《生态文明体制改革总体方案》明确提出,对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,并纳入全面深化改革任务清单。2015年国务院下发《生态文明体制改革总体方案》,进一步指出建立统一的确权登记系统,要求“坚持资源公有、物权法定,清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记,逐步划清全民所有和集体所有之间的边界,划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,划清不同集体所有者的边界。推进确权登记法治化。”

按照中央要求,原国土资源部牵头会同水利部、环保部等7个部门研究起草了《自然资源统一确权登记办法(试行)》,并经中央全面深化改革领导小组第29次会议通过,于2016年12月20日以七部委联合形式正式印发实施。研究制定了《自然资源统一确权登记试点方案》(以下简称《试点方案》),设计了自然资源登记簿,初步搭建了一套自然资源统一确权登记试点的制度框架体系,为地方试点工作推进提供了重要指导。按照《试点方案》要求,经综合考虑试点区域的代表性、典型性、复制推广和可操作性等因素,在全国范围选择青海三江源等国家公园试点,甘肃、宁夏湿地确权试点,宁夏、甘肃疏勒河流域以及陕西渭河、江苏徐州、湖北宜都等水流确权试点以及福建厦门、黑龙江齐齐哈尔,福建、贵州、江西等国家生态文明试验区,湖南芷江、浏阳、澧县等县(市),黑龙江大兴安岭地区和吉林延边等国务院确定的国有重点林区等12个地区作为自然资源统一确权登记试点区域。重点围绕明确自然资源登记范围、梳理自然资源资产权利体系、开展自然资源统一确权登记、加强自然资源登记信息的管理和应用共四项试点任务,开展7个方面的试点探索。

各试点地区开展水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等全要素的自然资源统一确权登记工作的同时,又各有一定侧重。截至目前,各地区试点工作基本完成,取得了良好进展和明显成效。具体工作进展如下:一是以不动产登记为基础,明确自然资源登记范围的方式方法,探索形成不动产登记与自然资源统一确权登记的关联路径和方法,基本实现自然资源统一确权登记;二是以土地利用现状调查为基础,构建集中统一的自然资源数据库,基本摸清试点地区自然资源家底;三是以创新应用政策法律、技术标准为手段,基本划清了“四个边界”;积极探索自然资源资产产权主体和行使代表,划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界;四是围绕登记单元划分、代码编制、调查的技术方法和操作规范等重点领域和关键环节,初步构建了自然资源统一确权登记技术规范体系。通过开展自然资源统一确权登记改革试点,为国家统一行使自然资源资产所有权职责奠定了产权基础,为统一行使自然生态空间用途管制和生态修复职责提供了制度保障,为统筹推进生态文明体制改革提供了基础支撑。

2.自然生态空间用途管制试点全面启动

推进自然生态空间用途管制,是健全国土空间用途管制制度的重要内容,是构建国土空间开发保护制度的重要手段。我国经过改革开放40年的快速发展,生态环境问题日益显现,其中一个很大的原因就在于空间用途管制制度覆盖不全。我国1998年修订的《土地管理法》确立了土地用途管制制度,经过20年努力,用途管制不断强化,遏制了建设用地过快扩张、耕地大量减少势头。但用途管制范围有限,亟待扩大到所有国土空间。正是在这样的背景下,自然生态空间用途管制在我国渐成共识。

2015年,党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,明确由原国土资源部牵头,健全国土空间用途管制制度,将用途管制扩大到所有自然生态空间,也就是要按照“山水林田湖是一个生命共同体”的理念,建立覆盖全部国土空间的用途管制制度,不仅对耕地要实行严格的用途管制,对天然草地、林地、河流、湖泊、湿地、岸线、滩涂等生态空间也要实行用途管制。

2017年初,由原国土资源部牵头,会同发展改革委等9个部门研究制定了《自然生态空间用途管制办法(试行)》,经国务院批准后印发实施,部署在福建、江西、河南、海南、贵州、青海等六省先行开展试点。考虑到现有工作基础、区域差异和发展阶段等因素,经地方申请,同意上海、浙江、甘肃等三省市参照开展试点探索。原国土资源部起草了试点方案,结合国家生态文明试验区、省级空间规划和市县“多规合一”试点、自然资源统一确权登记试点等工作,以点带面探索自然生态空间用途管制方法,以期形成可复制、可推广的自然生态空间用途管控经验,为在全国建立自然生态空间用途管制制度提供实践基础。目前试点工作正在稳步推进中。

3.自然资源资产有偿使用顶层设计已经形成

自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。2016年12月29日,国务院出台《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(以下简称《意见》),《意见》是国家层面就国有自然资源资产有偿使用作出全面部署的第一个文件,首次系统总结和创新了我国国有自然资源资产有偿使用的实践经验。《意见》解决了我国自然资源资产有偿使用制度不健全、不到位、不落实、不平衡、不协调等问题,形成了统一的办法、基本的原则和提纲挈领式的改革框架,并提出“产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实”20个字的目标。

自《意见》印发以来,通过做好总体部署、抓好重点突破、加强深入调研、各部门协调推进,自然资源资产有偿使用制度改革取得了积极进展:出台《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》;在山西等6个省份有序开展矿业权出让制度改革试点;研究起草《关于水资源有偿使用制度改革的意见》,健全水资源税费制度,扩大水资源税改革试点;在阿尔山林业局开展国有森林资源有偿使用制度改革试点,研究起草《国有森林资源资产有偿使用制度改革方案》;启动开展全国草地资源清查工作;印发了《海域、无居民海岛有偿使用的意见》等,各门类自然资源有偿使用全面启动。

4.自然资源救济保护制度不断完善

后果严惩是建设生态文明、建设美丽中国必不可少的重要措施,也是自然资源救济保护的重要手段。后果严惩主要由两项制度构成:一是建立领导干部生态环境损害责任终身追究制。首先要求各地编制自然资源资产负债表,对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价,然后在领导干部离任时,对自然资源进行审计,对造成生态环境损害严重的,要进行责任追究。二是对企业和个人实行损害赔偿制度。对于在国土空间开发和经济发展中出现的违反法律规定、违背空间规划、违反污染物排放许可和总量控制的行为,进行严惩重罚,加大违法违规成本。

十八大以来,中央对祁连山破坏生态环境案进行严惩,对海南违规填海造地破坏生态行为进行督察整改,对长江沿岸有污染企业要求全部搬出等,都体现出了中央对“后果严惩”的坚决执行。司法实践方面,从2015年开展公益诉讼试点到2017年公益诉讼正式入法,生态环境和资源保护领域的公益诉讼已经成为司法机关为绿色发展提供司法保障的有力手段。2018年6月,最高人民法院发布《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想 为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》(法发〔2018〕7号),将进一步发挥环境资源审判职能作用,加强生态文明建设司法服务和保障,切实维护人民群众环境权益和环境公共利益,保障国家自然资源和生态环境安全。

二、构建集中统一的自然资源管理体制,推进自然资源领域治理体系和治理能力现代化

职责明确、运转高效的管理体制,是自然资源管理相关制度落地生根的重要保障。自然资源是人类生存和发展的物质基础,是生产生活的空间载体,是生态系统的构成要素。健全完善自然资源管理体制,加强对自然资源的有效监管,历来都是国家治理的重点。

(一)我国古代自然资源管理体制概述

“地者,政之本也”,我国历朝历代都高度重视土地资源的管理。一方面,在农业社会,土地资源直接承载着粮食生产的重要功能,事关每个人的生存问题;另一方面,土地还是国家税收的重要来源,同时也是保障百姓安居乐业、繁衍生息的物质基础,对于保证社会稳定具有重要意义。我国历代都设置职能机关对土地资源进行管理。例如,春秋战国时期,各诸侯国例设司徒,负责土地资源管理。秦汉时,中央设少府、治粟内史、大司农,治粟内史和大司农负责有关土地之田租、口赋等国家财政收入的管理;少府负责管理山海地泽之税。隋唐时负责土地资源管理的机构有户部、工部、司农司、都水监。

中国传统的土地管理机构在清末光绪三十二年(公元1906年)官制改革中开始发生变化。原来的户部改称度支部;工部与新成立的商部合并成为农工商部;新成立的巡警部改为民政部。这时土地资源管理的职能由上述三个机关共同承担。民国初期,南京临时政府设内务部,下设六局,其中疆理局作为中央主要的土地资源管理机构,负责土地权用法的制定与颁布,国有、公有、私有土地的清查;变更行政区划及统计土地面积;岛地、滩地及荒山管理;海面幅员及水面埋立;外国人租界;全国各地地图测绘审定;地志编纂;采掘土石;土地买卖的稽核等事宜。到了这一时期,土地资源管理的职能逐渐从分散过渡到集中。南京民国政府建立后,改内务部为内政部,内政部设六司,其中土地司为中央负责土地资源管理的专门机构。1936年,改土地司为地政司。1947年,设地政部为全国土地资源管理的最高行政机关。地政部下设四司:地籍司、地价司、地权司、地用司。

从整体上看,我国古代土地资源管理机构经历了一个从职责分散,相互交错,职权不明,到相对集中、精细化管理的过程。相比土地资源,水、林、草、海、矿产资源管理体制的记载则相对较少。

(二)新民主主义革命时期的土地管理体制

中国共产党成立以来,高度重视土地问题,先后颁布有《井冈山土地法》《兴国土地法》《苏维埃土地法》《中国土地法大纲》等一系列土地政策。1927年11月,中国共产党在海陆丰县建立了中国第一个苏维埃政府。同时,建立了土地机构,县设土地革命委员会,区建立土地科,分田给农民耕种,给农民、士兵发土地使用证。

1931年,第一次全国苏维埃代表大会召开,成立中华苏维埃临时中央政府和人民委员会,下设“九局一部”,具体包括军事人民委员部部长,外交人民委员部、劳动人民委员部、财政人民委员部、土地人民委员部、教育人民委员部、内务人民委员部、司法人民委员部、工农检察人民委员部和国家政治保卫局,其中土地人民委员会专门负责相关土地管理工作。

(三)新中国成立后自然资源管理体制的演变

1.自然资源分散管理阶段(1949—1997)

新中国成立初期,由于实行高度集中的计划经济体制,自然资源管理体制也按照资源属性分别设立管理机构,自然资源管理总体较为分散,“山水林田湖草”基本上分属不同的部门进行管理。

一是土地资源管理体制经历了一个由统到分,再由分到统的演变过程。建国之初,中央人民政府政务院下设内务部,内务部下设地政司作为全国土地管理机关,履行土地管理职责,主要负责地籍测量、地籍管理、城市房地产管理、土地征用和房地产交易管理、土地租税、城市管理规划及考核等。此后,随着政府管理部门分工细化,土地管理工作逐步向各部门分散。1952年,城市营建规划及考核移交新成立的建筑工程部;1954地政司撤销,在农业部设土地利用总局;1956年在土地利用总局的基础上成立农垦部,主管全国所有荒地和国营农场建设工作;城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部,内务部仅保留土地遗留问题处理和部分征地划拨等工作。1982年到1986年,国家实行城乡分管体制,农村的土地主要由农业部主管,成立土地管理局负责全国土地和城乡地政管理工作;城市的土地主要由房地产管理局管理。同时,各行业部门也都有一定的用地管理权,例如,铁道部负责铁路用地管理,交通部负责公路用地管理,农垦部负责国营农场用地管理等。由于部门分管职责不清,土地资源浪费现象严重。1986年,中央发布《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》(中发〔1986〕7号),明确“为了加强对全国土地的统一管理,决定成立国家土地管理局,作为国务院的直属机构。国家土地管理局负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。”1986年8月1日,国家土地管理局成立,初步实现了城乡土地资源的统一管理。

二是矿产资源管理体制经历了了勘查、开采、分矿种分散管理,向集中统一管理的转变。1950年设中国地质工作计划指导委员会,隶属政务院财政经济委员会和文化教育委员会领导,编制全国地质工作的方针计划,下设矿产地质勘探局,承担全国地质矿产调查、矿山测量等地质工作。1952年,撤销中国地质工作计划指导委员会,设立中央人民政府地质部。同时,其他部委也对单项矿产承担地质勘查工作。1970年撤销地质部,改设国家计划委员会地质局。1979年再将国家地质总局改为中华人民共和国地质部。1982年,地质部改为地质矿产部,增加矿产资源开发利用和保护的监督管理职能。

三是水资源管理相对较为统一。1949年,在中央人民政府政务院下设水利部。1958年2月11日,将水利部与电力部合并,成立“水利电力部”。1979年2月23日,又决定将“水利部”从电力工业部分出。1982年国务院机构改革方案,再次将水利部和电力工业部合并,第二次设立水利电力部。1984年,决定水利电力部为全国水资源综合管理部门。全国设七个流域机构,即长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽河和太湖水利委员会。1988年3月,撤销水利电力部,重新组建水利部,作为国务院的水行政主管部门,负责全国水资源统一管理工作。

四是林业资源管理经历了多次反复变化。1949年10月,国家成立林垦部,1951年改成林业部,实施对我国林业资源的相对集中管理。1956年,全国人大委员会第四十次会议决定成立森林工业部,这样林业部与森林工业部分立,分别对林业资源进行监管。林业部与森林工业部分立后,虽然在一定程度上促进了林业生产,但是也产生了许多矛盾,而二者的关系也有待理顺。1958年国家经济体制改革,全国人大第五次会议决定撤销森林工业部,森工与营林都由林业部管理,同时,扩大地方权限、下放森工企业管理权,各省营林体制与森工体制合二为一,分别组成地方林业厅。1970年,国务院将林业部与农业、农垦、水产等5个单位合并为农林部。1979年,农林部撤销,成立农业部和林业部。1997年3月10日,林业部改为国务院直属机构国家林业局。

五是海洋资源管理体制经历了军管和部管两个阶段,职能逐步扩大。建国初期,我国没有设立专门的海洋资源管理机构。1964年经第二届全国人民代表大会常务委员会第124次会议批准,成立了国家海洋局,由海军部门代管。国家海洋局1993年4月改由国家科学技术委员会管理。

六是草原资源主要由农业部门管理。20世纪70年代以前,我国大多数地方设有草原行政主管部门(畜牧局、农牧局)。1985年《草原法》规定了农业部门具体实施的草原开发、利用、保护和监督,对违反草原法的利用草原行为进行查处等职责。

2.自然资源相对集中统一管理(1998—2017)

1986年之后的一段时期,由于相关制度不完善,一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生,造成耕地面积锐减。据统计,1986年至1995年期间,农业结构调整占用耕地和灾害毁损耕地7000多万亩,非农建设占用耕地2960万亩。1997年4月,中央印发了《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号),进一步严格土地管理。1998年3月,第九届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案,组建国土资源部,主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。国土资源部的职能包含了原国家土地管理局、原地质矿产部、原国家海洋局、原矿产资源委员会及其办事机构、原国家计划委员会定制国土规划与土地利用总体规划、原冶金、煤炭、化工、核工业、有色金属工业等总公司的单位行使矿产资源行政管理的职能,保留国家海洋局和国家测绘局作为国土资源部的部管国家局。以国土资源部的成立为标志,初步实现了自然资源相对集中统一管理,促进了陆海统筹和地表地下资源的综合管理,逐步形成了“一张图”资源综合监管平台,逐步改变了过去部门分割管理的局限,为进一步深化自然资源统一管理奠定了良好基础。

3.自然资源进一步集中统一管理(2018至今)

十八大以后,生态文明建设摆在了更加重要的位置,“山水林田湖草”生命共同体的理念逐步深入人心。党的十八届三中全会提出了,“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。”明确了自然资源管理体制改革的方向。同时,从国外自然资源管理情况来看,美国的内政部、俄罗斯的自然资源与生态部、加拿大的自然资源部、日本的国土交通省等,都是实行对自然资源进行统一管理,具有一定的参考意义。在此基础上,2018年,党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,决定组建自然资源部和国家林业和草原局,自然资源集中统一管理取得历史性突破。

新组建的自然资源部主要负责“对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等。”“为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。”

组建国家林业和草原局。负责“监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护,组织生态保护和修复,开展造林绿化工作,管理国家公园等各类自然保护地等。”国家林业和草原局由自然资源部管理,并加挂国家公园管理局牌子。

组建自然资源部是一场系统性、整体性、重构性变革。自然资源部的组建是贯彻落实生态文明建设要求,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,具有十分重要的意义。自然资源体制的变革,符合自然资源系统整体性的要求,有利于解决自然资源管理领域所有者不到位、空间性规划重叠、部门职责交叉重复等问题,有利于实现山水林田湖草各类自然资源的整体保护、系统修复和综合治理,有利于降低管理成本,提高管理效率,有利于自然资源的严格保护和合理有效利用。

三、继续坚持以习近平生态文明思想为指导,把自然资源管理改革创新向纵深推进

目前,自然资源机构改革工作扎实有序推进,自然资源管理制度建设也取得了积极进展,为进一步改革完善自然资源管理,推进生态文明建设奠定了坚实基础。下一步,我们认为自然资源管理应当以习近平生态文明思想为指导,以统一调查评价、统一确权登记、统一用途管制、统一要素市场、统一修复治理、统一自然资源立法等“六统一”为核心,进一步健全完善自然资源管理制度体系。

(一)统一自然资源调查评价

开展统一的自然资源调查评价,摸清资源家底及资源分布及演进规律,既是查明国情国力的重要任务,是支撑自然资源优化配置和合理开发利用的基础。由于分类标准,调查技术不统一,信息不共享,导致各门类资源界限不明、底数不清,难以满足自然资源统一管理的需要。因此,有必要制定统一的自然资源分类标准和调查规程,明确界定各类自然资源的内涵和空间范围,为统一行使所有者权益、统一监管、统一修复提供基础支撑。

(二)统一自然资源确权登记

归属清晰的产权制度是社会经济发展的基础,是生态文明体制改革的首要内容。《生态文明体制改革总体方案》中明确提出“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。”目前,不动产统一登记制度已经全面建立,自然资源统一确权登记试点正在稳步推进。下一步,有必要在不动产统一登记的基础上,进一步拓展登记的范围,将登记对象扩展到全部国土生态空间,明确各类自然资源资产产权的主体、内容、范围和权益,明确自然资源资产所有权、使用权和管理权的边界,为自然资源资产产权的保护和流转奠定基础。同时,突出重点,补齐短板,加快推进集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、草原、水流和湿地等重要的自然资源的确权登记工作,使得各类资源归属更加清晰,实现定分止争。

(三)统一自然生态空间用途管制

落实用途管制制度、建立空间规划体系是优化国土生态空间开发格局的重要保障。按照《国务院机构改革方案》,新组建的自然资源部将统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。下一步,应当健全国土空间用途管制制度,将土地用途管制的范围扩展到林地、草地、海面、滩涂等所有自然生态空间。在总结“多规合一”改革试点经验的基础上,推进土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划、生态功能区划等各类规划有机融合,构建定位清晰、功能互补、统一协调的空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,为规范各类开发建设活动,实现山水林田湖草全方位、系统性、综合性的有效保护和节约集约利用。

(四)统一自然资源要素市场

完善自然资源资产有偿出让制度是维护自然资源所有者权益、发挥市场在资源配置中起决定性作用、提升资源利用效益的根本途径。目前,国务院已经印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》对国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等有偿使用作出了安排;《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中,对开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易也作出了规定。集体经营性建设用地入市、土地承包经营权三权分置、宅基地三权分置改革试点工作也都在稳步推进。下一步,应当及时总结提炼试点经验,建立城乡统一的资源要素市场,赋予自然资源所有权人更加完整的占有、使用、收益和处分权能,落实自然资源资产所有权,保护自然资源资产使用权。同时,加强市场监管,规范中介服务,保障产权流转顺畅,切实使发挥市场在资源配置中的决定性作用。

(五)统一自然资源生态修复

遵循山水林田湖草生命共同体的理念,坚持“在生态建设修复中以自然修复为主,与人工修复相结合”的原则,统一规划,统筹推进,综合采取退耕还林、退耕还草、荒漠化治理、天然林保护等措施,遵循自然规律,打破区域和生态系统要素界限,开展国土综合整治重大工程,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。

(六)统一自然资源法

针对当前自然资源法律相对较为分散,统筹不够的问题,应当进一步修改自然资源相关法律,构建以《自然资源法》为基础的自然资源法律体系,为自然资源管理提供法治保障。加快《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林法》《草原法》《农村土地承包法》等单项自然资源法律的“立改废释”工作。在逐步修改和完善单行法的同时,研究制定《自然资源法》、《国土空间规划法》等自然资源综合性法律,逐步将我国各类自然资源作为一个整体,统筹规划、开发、利用和保护,以实现自然资源经济效益的充分发挥和生态系统的平衡利用,形成以宪法为基础,以《自然资源法》为龙头,以各类自然资源单行法为主体,各项行政法规和行政规章相配套的自然资源法律法规体系。同时,推动《民法典》和《物权法》等民事基本法律的起草和修改,为自然资源管理提供严密的法治保障。

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中国砂石协会

2018年11月20日

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